Tugas pertama pemerintah, seperti telah dikatakan banyak pemimpin selama beberapa dekade, adalah melindungi penduduknya. Pada 11 September 2001, Amerika Serikat secara nyata gagal menjalankan tugas tersebut. Informasi intelijen sebenarnya telah tersedia, tetapi secara tragis tidak ada yang berhasil menghubungkan berbagai petunjuk itu pada waktunya.
Serangan 9/11, demikian serangan terhadap Amerika Serikat kemudian dikenal, bersama dengan respons yang menyertainya, menjadi penentu arah kebijakan luar negeri, keamanan, dan intelijen selama dua dekade pertama abad ini.
Pada 11 September 2001, ketika pilot bunuh diri al-Qaeda menerbangkan pesawat yang mereka bajak menuju World Trade Center, saya baru saja menyelesaikan penugasan di biro Timur Tengah kami. Seorang sopir taksi Palestina mengantar saya melewati perbukitan yang dipenuhi pohon pinus di sebelah barat Yerusalem menuju Bandara Ben Gurion di Tel Aviv. Tiba-tiba dia membesarkan volume radio mobil.
“Sesuatu yang besar telah terjadi di Amerika,” katanya.
Dia tidak melebih-lebihkan. Sebanyak 2.977 orang tewas pada hari itu.
Serangan tersebut tidak terjadi begitu saja tanpa peringatan. CIA telah mengetahui jaringan al-Qaeda dan pemimpinnya yang berasal dari Arab Saudi, Osama bin Laden, selama bertahun-tahun sebelum 2001. Badan tersebut bahkan memiliki satuan tugas khusus untuk memburunya.
Sembilan hari setelah serangan 11 September, Presiden AS saat itu George W. Bush mendeklarasikan “Perang Melawan Teror”.
Dalam 25 tahun berikutnya, terjadi banyak keberhasilan sekaligus kegagalan intelijen di kedua sisi Atlantik. Keberhasilan tersebut mencakup penggagalan berbagai rencana serangan serta penangkapan tersangka yang kemudian diadili, dinyatakan bersalah, dan dipenjara.
Namun, bagaimana dengan gambaran yang lebih besar? Bagaimana pengumpulan intelijen, kontraterorisme, dan perencanaan strategis berubah dalam 25 tahun sejak serangan teroris terburuk dalam sejarah Amerika Serikat?
Kegagalan intelijen yang sangat besar
Tidak ada yang dapat menyangkal bahwa 9/11 merupakan kegagalan intelijen yang sangat besar, atau lebih tepatnya kegagalan imajinasi dalam komunitas intelijen AS. Saat itu, CIA dan FBI sama-sama memiliki informasi yang, jika dibagikan dengan benar, mungkin dapat mencegah terjadinya serangan tersebut.
Laporan Komisi 9/11 yang diterbitkan setelah serangan menyalahkan “kegagalan imajinasi, kebijakan, kemampuan, dan manajemen” pemerintah AS. CIA dan FBI, menurut laporan tersebut, gagal menilai informasi intelijen secara tepat, berbagi informasi satu sama lain, dan mengambil langkah yang memadai untuk menggagalkan rencana tersebut.
Pelajaran paling mendasar ini sejak itu sebagian besar, meski belum sepenuhnya, telah dipelajari. Pertukaran informasi di antara badan-badan intelijen Barat kini jauh lebih baik dibandingkan pada 2001.
Persaingan lama antara, misalnya, MI5 dan unit kontra-terorisme kepolisian di Inggris telah mencair. Awalnya melalui pembentukan sejumlah “pusat fusi” regional di berbagai wilayah Inggris, kemudian dengan pendirian Counter Terrorism Operations Centre yang memiliki keamanan tinggi di London.
Di pusat tersebut, petugas intelijen MI5 dapat secara harfiah duduk bersebelahan dengan polisi yang bertugas mengambil tindakan langsung untuk menghentikan sebuah rencana teror. Mereka juga dapat duduk bersama agen federal AS dari FBI atau spesialis bahasa yang diperbantukan dari GCHQ.
Sejak 9/11, intelijen AS juga mengalami reorganisasi menyeluruh melalui pembentukan National Counter Terrorism Center di luar Washington DC dan jabatan Director of National Intelligence. Struktur tersebut dibentuk untuk memastikan informasi dibagikan kepada pihak yang membutuhkan di antara 18 badan intelijen AS yang terpisah.
Hubungan antara CIA dan mitranya di Inggris, Secret Intelligence Service yang lebih dikenal sebagai MI6, mungkin merupakan salah satu hubungan intelijen paling erat di dunia. Hubungan tersebut diperkuat oleh aliansi Five Eyes yang menggabungkan intelijen Amerika Serikat, Inggris, Kanada, Australia, dan Selandia Baru.
Namun, kegagalan fatal dalam intelijen, penilaian, dan perencanaan strategis tetap terjadi setelah pesawat menghantam Menara Kembar.
Menjelang invasi pimpinan AS ke Irak pada 2003, MI6 secara keliru membiarkan informasi intelijennya dipolitisasi. Akibatnya, reputasi organisasi tersebut mengalami kemunduran terburuk sejak masa pengkhianatan agen ganda Kim Philby dan mata-mata Soviet lainnya pada 1950-an dan 1960-an.
Di tengah tekanan politik yang sangat besar dari Washington untuk menghasilkan bukti bahwa Irak di bawah Presiden Saddam Hussein masih memiliki “senjata pemusnah massal” atau Weapons of Mass Destruction (WMD), MI6 memberikan informasi intelijen kepada pemerintahan Perdana Menteri Tony Blair yang kemudian terbukti keliru.
Irak memang pernah memiliki WMD, tetapi seluruh senjata tersebut telah dihancurkan setelah Perang Teluk 1991.
Setelah invasi Irak pada 2003, MI6 kemudian melakukan perombakan menyeluruh terhadap cara mereka menilai informasi intelijen mentah, yang dikenal sebagai CX, yang diperoleh dari para agen di lapangan.
Saat ini terdapat pemisahan yang jelas antara para pengelola agen, yang bertugas mengumpulkan informasi dari sumber-sumber di tempat seperti Iran dan Korea Utara atau dari dalam kelompok teroris yang dilarang seperti al-Qaeda, dengan tim pelaporan yang bertugas memeriksa dan menantang informasi tersebut. Tim pelaporan bahkan dapat mengembalikan laporan untuk meminta bukti pendukung tambahan.
“Perang Irak [2003] didasarkan pada intelijen yang sangat cacat,” kata Jenderal Sir Richard Shirreff, yang pernah bertugas di Irak sebagai komandan divisi.
“Apakah kita belajar dari hal itu? Tidak. Saya pikir kita buruk dalam belajar. Sebagai seorang komandan, sangat jelas bahwa kami sedang menuju kegagalan strategis.”
Setelah invasi Irak, kembali dilakukan penyelidikan yang kemudian berujung pada Butler Review. Peninjauan tersebut menyimpulkan bahwa intelijen Inggris mengenai dugaan program WMD Irak “sangat cacat dan sangat bergantung pada sumber-sumber yang belum diverifikasi”.
Badan Keamanan Inggris, MI5, juga mengalami sejumlah kegagalan di tengah berbagai keberhasilannya dalam menggagalkan rencana terorisme.
“Setelah 9/11,” kata Lord Jonathan Evans, yang memimpin MI5 pada 2007-2013, “penilaiannya adalah bahwa ancaman keamanan yang paling mendesak bagi Inggris adalah ancaman teroris dari al-Qaeda dan individu serta kelompok yang terkait dengannya.”
Namun, dengan lebih dari 20.000 “Subjek yang Menjadi Perhatian” dalam basis data saat itu dan banyak penyelidikan yang berjalan secara bersamaan, MI5 menghadapi, dan hingga kini masih menghadapi, tantangan setiap hari untuk menentukan petunjuk mana yang harus diprioritaskan. Mereka tidak selalu berhasil melakukannya dengan tepat.
Pada 2005, MI5 gagal mencegah pengeboman bunuh diri 7/7 di London yang menewaskan 52 orang. Badan keamanan tersebut telah mengetahui Mohammed Sidique Khan, sosok yang kemudian diketahui sebagai pemimpin kelompok pelaku, tetapi tidak mengetahui apa yang akan dilakukannya.
Pengeboman Manchester Arena pada 2017 juga menjadi salah satu kegagalan yang lebih baru.
Saat ini ancaman terorisme belum hilang. Namun, menurut Lord Evans, “gambarannya telah berubah. Terorisme non-negara tetap menjadi perhatian serius, tetapi ancaman negara semakin serius dan setidaknya sama besarnya sebagai masalah keamanan nasional dibandingkan terorisme non-negara. Ancaman tersebut, dalam berbagai bentuk, datang dari Rusia, Iran, proksi mereka, dan China.”
Keputusan Presiden AS Donald Trump untuk bergabung dengan Israel dalam menyerang Iran tahun ini juga dapat dianggap sebagai kegagalan imajinasi intelijen. Semua sekutu Amerika di kawasan Teluk mengetahui adanya risiko serius bahwa Iran akan membalas dengan menutup Selat Hormuz.
Peringatan tersebut sudah tersedia, tetapi Trump tampaknya tidak memiliki strategi tandingan ketika Iran benar-benar melakukan apa yang telah diancamkannya. Tindakan tersebut menyebabkan gangguan besar terhadap pasar energi global.
Perhitungan moral
Segera setelah serangan 9/11, muncul kekhawatiran luas bahwa gelombang serangan kedua akan terjadi. Al-Qaeda sendiri bahkan menjanjikan “segerombolan pesawat” yang akan menyerang lebih banyak gedung.
Dalam upaya tergesa-gesa untuk mencegah serangan semacam itu, Amerika Serikat dan sekutunya melakukan berbagai pelanggaran hak asasi manusia.
Para tersangka ditangkap di Afghanistan atau Pakistan, sering kali hanya berdasarkan informasi awal yang sangat lemah. Ratusan orang diterbangkan dalam keadaan dibelenggu, ditutup matanya, dan dibungkus popok, menuju penjara darurat di pangkalan Angkatan Laut AS di Teluk Guantanamo, Kuba, yang berjarak ribuan kilometer. Mereka ditahan tanpa melalui persidangan.
Kelompok-kelompok hak asasi manusia mengecam tindakan tersebut sebagai noda pada hati nurani moral Amerika.
Skandal mengenai penyiksaan tahanan dalam penahanan AS di Irak dan Afghanistan kemudian terungkap. Beberapa orang yang terlibat telah dimintai pertanggungjawaban, tetapi para kritikus mengatakan bahwa tokoh-tokoh yang lebih senior lolos dari konsekuensi.
Meski demikian, AS masih melakukan penahanan tanpa persidangan di Teluk Guantanamo. Hal itu juga terjadi ketika AS mendeportasi lebih dari 200 pria dari wilayahnya ke pusat penahanan kontroversial Terrorism Confinement Centre di El Salvador pada 2025.
Periode segera setelah 9/11 juga meninggalkan noda terkait hak asasi manusia bagi Inggris.
Pada 2004, MI6 terlibat dalam penculikan dan rendition seorang tokoh Islamis asal Libya, Abdelhakim Belhaj, bersama istrinya dari Thailand ke Libya. Di sana, ia menghabiskan waktu bertahun-tahun di penjara dan disiksa oleh rezim Kolonel Muammar Gaddafi.
Kasus tersebut akhirnya terungkap dan menghasilkan permintaan maaf publik secara penuh yang disampaikan Jaksa Agung kepada Parlemen pada 2018.
Saat ini, pengacara internal disebut sebagai departemen yang tumbuh paling cepat di dalam badan-badan intelijen tersebut.
Rusia dan China bangkit
“Kami menghabiskan 20 tahun pertama abad ini dengan hampir sepenuhnya berfokus pada kontraterorisme dan kontra-pemberontakan,” kata Sir Alex Younger, yang menjabat sebagai Kepala Secret Intelligence Service pada 2014-2020.
Mantan kepala MI6 tersebut berbicara kepada saya dalam sebuah festival sastra tak lama setelah meninggalkan jabatan tertinggi itu. Ia menambahkan, “Kami melewatkan kebangkitan China sebagai kekuatan militer dan sebagai tantangan strategis.”
Dengan cara serupa, Jenderal Shirreff menulis novel thriller politik “War With Russia” pada 2016, yang menggambarkan perkiraannya mengenai invasi besar-besaran Rusia ke Ukraina.
Setelah 9/11 dan munculnya “Perang Melawan Teror”, ketika negara-negara Barat sibuk memerangi Taliban, ISIS, atau berusaha menyelesaikan kekacauan pendudukan Irak, Rusia dan China menjalankan program persenjataan kembali dalam skala besar.
Keduanya mengembangkan berbagai inovasi, termasuk rudal hipersonik, yang secara serius mengikis keunggulan militer yang sebelumnya dimiliki NATO.
“Kesalahan Barat bukan sekadar karena mereka teralihkan oleh kontraterorisme setelah 9/11,” kata Sam Olsen, Kepala Analis di perusahaan intelijen keamanan Sibylline.
“Mereka juga salah memahami sifat kebangkitan China, dengan menganggap integrasi ekonomi akan mengarah pada konvergensi politik.”
China, seperti Iran, Rusia, dan Korea Utara, dianggap sebagai “target sulit” bagi pengumpulan intelijen.
Pada 2001, teknologi data biometrik masih berada pada tahap awal. Namun, penggunaan teknologi pengenalan wajah, iris mata, dan pola berjalan yang berkembang setelahnya turut menciptakan tantangan besar bagi upaya membawa agen dan pengelola agen melintasi perbatasan tanpa terdeteksi.
Lantas, seberapa baik, atau sebaliknya, intelijen Barat memahami China?
Bersama Rusia, China kini menjadi salah satu target intelijen utama MI6.
“Intelijen Barat memahami banyak hal tentang China,” kata Sam Olsen dari Sibylline.
“Bahaya yang lebih besar adalah mereka melihat bagian-bagian individual tanpa selalu memahami apa yang dihasilkan dari keseluruhannya. Kekuatan China tidak lagi hanya tentang kapal, rudal, dan pasukan. Kekuatan itu semakin terletak pada semikonduktor, mineral penting, baterai, pelabuhan, telekomunikasi, dan kapasitas industri. Jadi, masalahnya sering kali bukan kegagalan dalam mengumpulkan intelijen, melainkan kegagalan dalam menafsirkan implikasi strategisnya.”
Dua puluh lima tahun lalu, pada hari serangan 9/11, agen intelijen AS memang memiliki potongan-potongan teka-teki, sebuah analogi yang sering digunakan para mata-mata. Namun, secara kolektif, mereka gagal menyatukan semua potongan tersebut dan melihat dengan jelas apa yang akan terjadi.
Memiliki kemampuan pengumpulan intelijen yang hebat tidak ada gunanya jika informasi tersebut tidak dapat diterapkan untuk memperoleh keuntungan strategis.
Dunia yang berubah tanpa bisa dikenali
Jelas bahwa dunia intelijen dan kontraterorisme telah berubah hampir tanpa bisa dikenali dalam seperempat abad sejak pagi September yang cerah tanpa awan di New York tersebut.
Dengan munculnya kecerdasan buatan dan komputasi kuantum, perubahan itu akan terus berlanjut, bahkan di sejumlah bidang dengan kecepatan eksponensial.
Namun, di dunia yang dipenuhi narasi dan kepentingan yang saling bertentangan, negara-negara Barat bukan satu-satunya pihak yang mengalami kegagalan intelijen, kelalaian, atau salah perhitungan strategis.
Contoh penting lainnya mencakup invasi besar-besaran Rusia ke Ukraina yang berlangsung buruk pada 2022 dan apa yang oleh sebagian pihak disebut sebagai “9/11 versi Israel”, yakni serangan yang dipimpin Hamas dari Gaza pada 7 Oktober 2023.
Pada akhirnya, pertanyaan masih terus diajukan terkait keputusan-keputusan besar yang bersifat strategis dan menyangkut kepentingan nasional.
Apakah keputusan Inggris untuk bergabung dengan invasi Irak yang dipimpin Presiden Bush merupakan langkah yang tepat?
Apakah keputusan untuk bergabung dengan Operasi Enduring Freedom yang dipimpin AS di Afghanistan merupakan langkah yang tepat, sebelum kemudian meninggalkan negara tersebut kepada Taliban dalam upaya tergesa-gesa untuk keluar dua dekade kemudian?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut, bersama banyak pertanyaan lainnya, hingga kini masih terus bergema.
